헌법재판소 2005. 2. 3. 선고 2003헌마544·603(병합) 전원재판부 [대기환경보전법시행규칙제8조제1호등위헌확인]

헌법재판소 2005. 2. 3. 선고 2003헌마544·603(병합) 전원재판부 [대기환경보전법시행규칙제8조제1호등위헌확인] 

판시사항

가.휘발유에 첨가하는 물질인 엘피파워와 세녹스의 제조자인 청구인들의 어떠한 기본권을 제한하는지에 대한 주장이 없는 대기환경보전법시행규칙 제8조 제2호에 대한 청구가 적법한지 여부(소극)

나. 대기환경보전법시행규칙 제8조 제1호 본문 중 '1% 미만' 부분(이하 '비율조항'이라 한다)이 과잉금지의 원칙을 위반하여 청구인들의 영업의 자유를 침해하는지 여부(소극)

 

다.이 비율조항이 첨가제의 첨가비율을 1% 미만으로 제한한 것 및 이러한 제한규정을 신설하면서 경과규정을 두지 아니한 것이 청구인들의 신뢰에 반하여 청구인들의 영업의 자유를 침해하는 것인지 여부(소극)

 

라.대기환경보전법시행규칙 별표 30 제2호 라목 본문 중 '제조된 휘발유용 첨가제의 경우에는 0.55ℓ 이하의 용기에 담아서 공급하여야 한다.'는 부분(이하 '용기조항'이라 한다)이 과잉금지의 원칙에 반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극)

 

마.이 비율조항 및 용기조항(이하 '이 사건 조항들'이라 한다)이 청구인들과 같은 첨가제 제조업자를 석유정제업자 또는 석유수출입업자와 달리 취급하고 있다는 점에서 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극)

 

바.이 비율조항이 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부(소극)

 

사.이 사건 조항들이 모법의 위임범위를 일탈하여 헌법 제37조 제2항의 기본권 제한의 법률유보의 원칙 및 헌법 제95조에 위반되는지 여부(소극)

결정요지

가.청구인들은 대기환경보전법시행규칙 제8조 제2호에 대하여 이와 같은 규정을 제정하도록 위임한 근거가 분명하지 않다는 주장 및 엘피파워와 세녹스('이 사건 제품들'이라 한다)가 석유사업법 제26조의 규정에 의한 유사석유제품에 해당하지 아니한다는 주장만 하고 있을 뿐 이 사건 규칙 제8조 제2호에 의해 청구인들의 어떠한 기본권이 제한되고 있는지에 대해 주장하고 있지 아니하다. 먼저 대기환경보전법시행규칙 제8조 제2호의 모법인 대기환경보전법 제2조 제12호에서는 첨가제의 구체적 정의를 환경부령에 위임하고 있음이 명백하므로 위임의 근거가 분명하지 않다는 주장은 이유없고, 직권으로 살펴보아도 석유사업법에 의하여 이미 제조 등이 금지되는 유사석유제품을 대기환경보전법상의 첨가제에서 제외한다고 하여 이러한 규정이 대기환경보전법상 첨가제라는 명목으로 판매되고 있는 이 사건 제품들의 제조자인 청구인들의 어떠한 기본권을 제한한다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 규칙 제8조 제2호에 대한 이 사건 심판청구는 특정 기본권과의 관련을 확인할 수 있을 정도로 구체적인 주장이 나타나 있지 아니할 뿐만 아니라 직권으로 살펴보아도 기본권 관련성이 인정되지 않으므로 부적법하다.

나.이 비율조항의 입법목적은 법률이 단순히 '소량'이라고 한 것을, 첨가제 본연의 사용량에 부합하는 정도로, 규칙에서 명확히 규정하여 유사연료가 대기환경보전법상의 첨가제로 유통되는 것을 방지하고자 한 것이므로 그 입법목적은 정당하다. 또한 첨가제 본래의 사용 목적에 비추어 볼 때 첨가제의 첨가비율을 1% 미만으로 제한한 것은 그 입법목적을 달성하기 위한 적절한 방법일 뿐만 아니라 이렇게 첨가비율을 제한하는 방법 이외에 달리 위와 같은 입법목적을 달성할 수 있는 적절한 다른 수단을 찾기 어려우므로 피해최소성의 원칙도 충족시킨다. 마지막으로 이 비율조항으로 말미암아 청구인들이 입는 불이익은 이 사건 제품들의 판매량이 감소되어 영업에 곤란을 겪게 된다는 것인 반면, 이 비율조항의 시행으로 얻을 수 있는 공익은 이 사건 제품들이 사실상 휘발유를 대체하는 연료로 사용되면서도 명목상으로는 첨가제로 유통되어 연료 내지 유사휘발유에 가해지는 각종 규제를 회피하는 것을 방지함으로써 휘발유에 부과되는 각종 조세를 탈세하는 것을 방지할 수 있고 유해 가스의 배출을 억제하여 국민의 건강과 환경을 보호할 수 있다는 것이므로 이러한 공익은 청구인들이 입는 불이익보다 훨씬 크다고 할 것이어서 법익의 균형성도 갖추었다.

다.청구인들은 대기환경보전법상 첨가제의 첨가량이 '소량'으로만 규정되어 있고 첨가비율에 대한 제한이 없는 상태에서 이 사건 제품들에 대하여 그 첨가비율을 40%로 하여 대기환경보전법상의 첨가제로 적합판정을 받았으므로 이 사건 제품들을 첨가비율을 40%로 하는 첨가제로 제조·판매할 수 있을 것이라고 신뢰하고 이 사건 제품들을 제조·판매하기 위한 시설 투자 등을 했다고 보인다. 그러나 한편 청구인들이 이 사건 제품들을 선전한 행태, 이 사건 제품들의 실제 유통상황 등을 고려해 보면 청구인들은 처음부터 이 사건 제품들을 첨가제가 아니라 휘발유를 대체하는 연료로 인식하고 있었던 것으로 보여지고 통상 기준 물질의 40%에 이르는 정도는 '소량'에 해당하지 않는다고 볼 수 있으므로 청구인들이 이 사건 제품들을 첨가비율을 40%로 하여 대기환경보전법상의 첨가제로 제조·판매할 수 있을 것이라고 신뢰한 데 대하여 헌법적으로 보호가치 있는 신뢰이익을 인정하기 어려운 반면, 이 비율조항에서 첨가제의 첨가비율을 제한함으로써 얻게 되는 공익은 위에서 본 바와 같이 매우 크고 중대한 것이라 할 것이므로 이 비율조항은 청구인들의 신뢰에 반하여 기본권제한의 합리적인 입법한계를 넘어 청구인들의 영업의 자유를 침해하고 있는 것으로 판단되지 아니한다.

라.이 용기조항의 입법목적은 위 비율조항의 실효성을 담보함으로써 유사연료가 대기환경보전법상의 첨가제로 유통되는 것을 방지하고자 하는 것으로 그 입법목적은 정당하다. 다음으로 첨가제는 일반 주유소 등에서 소비자가 직접 구입하여 연료에 첨가하므로 첨가제의 공급용기의 크기를 일정 용량 이하로 제한하게 되면 소비자들이 첨가제를 대량으로 주입하여 이를 연료로 사용하는 것이 어느 정도 곤란하게 될 것이므로 이 용기조항에서 공급용기의 크기를 첨가제 본연의 사용량에 부합하는 정도로 법정하고 있는 것은 그 입법목적을 달성하기 위한 적절한 방법이 될 수 있다. 또한 이 사건 제품들을 제외한 현재 시중에 유통되고 있는 자동차용 휘발유의 첨가제는 대부분 위 새로운 기준에 적합한 소형 용기에 담겨져 판매되고 있는 현실을 고려할 때 첨가제 제조업자들의 피해를 최소화하면서도 소비자로 하여금 첨가제의 첨가비율을 준수하게 할 수 있는 다른 적절한 수단을 생각하기 어려우므로 피해최소성의 원칙을 충족한다고 할 것이며 공급용기의 크기를 제한함으로써 청구인들이 받게 되는 불이익에 비해 이로써 얻게 되는 공익이 위에서 살펴본 바와 같이 현저히 크고 중대하다고 할 것이어서 법익의 균형성도 갖추었다.

마.엠티비이(MTBE：Methyl Tertiary Butyl Ether, 메틸 t-부틸 에테르)는 정품휘발유의 제조과정에서 당연히 혼합되는 휘발유의 구성성분 내지는 그 제조원료 중 하나인 반면 이 사건 제품들은 완제품인 휘발유에 추가로 첨가된다는 점에서 두 물질 사이에는 본질적인 차이가 있고 이러한 차이로 인하여 엠티비이는 완성품인 휘발유에 이미 포함되어 있어 정품 휘발유에 부과되는 교통세 등의 각종 세금을 탈세할 가능성이 원천적으로 없고 유사휘발유로 사용되어 휘발유의 유통질서를 해할 가능성도 전혀 없기 때문에 위와 같은 차별을 둔 것이다. 따라서, 이 사건 조항들을 엠티비이에 적용하지 아니하는 것은 합리적인 이유있는 차별이라고 할 것이므로 이 사건 조항들에 의해 청구인들의 평등권이 침해되었다고 할 수 없다.

바.이 비율조항으로 인해 이 사건 제품들의 첨가비율이 줄어들게 됨으로써 그 판매량이 감소될 것이 비록 예상되지만 이로써 초래되는 영업이익의 감소는 법개정으로 인한 기업활동의 사실적·법적 여건의 변화에 따른 것으로서 이로 인해 증감되는 영업이익은 장래의 불확실한 기대이익에 불과하여 헌법 제23조의 재산권의 범위에 속하지 아니한다. 또한 이 사건 제품들을 휘발유에 1% 미만으로 첨가하는 경우에는 그 효능이 나타나지 아니하여 소비자들이 이 사건 제품들을 매수하지 아니할 것이므로 사실상 청구인들이 이 사건 제품들을 제조·판매하는 영업을 포기해야 한다고 하더라도 청구인들의 영업활동은 국가에 의하여 강제된 것이 아님은 물론이고 일정한 경제적 목표를 달성하기 위하여 취한 국가의 경제정책적 조치에 의하여 유발된 사경제의 행위가 아니라 원칙적으로 자신의 자유로운 결정과 계획, 그에 따른 사적 위험부담과 책임하에 행위하면서 법질서가 반사적으로 부여하는 기회를 활용한 것에 지나지 않는다. 그렇다면 이 사건 제품들의 판매부진으로 인해 청구인들이 이 사건 제품들을 제조·판매하는 영업을 포기함으로써 초래되는 재산적 손실은 헌법 제23조의 재산권의 범위에 속하지 아니한다.

사.대기환경보전법상 첨가제의 첨가비율로 법정한 '소량'의 의미는 대기환경보전법의 목적 및 일반적인 첨가제의 특성을 고려할 때 사실상 자동차의 연료로서 사용되거나 휘발유를 대체할 수 없는 정도의 범위로서 '휘발유의 전체 용량에 비해 극히 적은 분량'을 의미하는 것으로 봄이 상당하다. 따라서 이 비율조항이 첨가제의 첨가비율을 '자동차용 연료에 부피기준으로 1% 미만'이라고 규정한 것은 모법인 대기환경보전법 제2조 제12호의 '소량'의 의미를 지나치게 제한한 것이 아니므로 모법의 위임범위를 일탈하여 위임입법의 한계를 벗어난 것이라고 할 수 없다. 또한, 대기환경보전법 제2조 제12호는 첨가제의 첨가량을 '소량'으로만 규정하고 "첨가제라 함은 …… 환경부령으로 정하는 것을 말한다."라고 규정하고 있으므로 '소량'의 의미도 환경부령에 위임한 것으로 볼 수 있다. 이러한 위임에 따른 이 사건 규칙 제8조는 첨가제의 의미를 그 첨가비율, 종류 등으로 구체화하고 있는데 그 중 이 비율조항은 첨가제의 첨가비율을 '자동차용 연료에 부피기준으로 1퍼센트 미만의 비율'로 정하고 있는 것이므로 이 비율조항의 내용은 모법의 위임범위를 벗어난 것이 아니라고 할 것이다. 한편, 일반적으로 제품의 제조시 지켜야 할 기준 가운데에는 필요한 경우 제품인 내용물을 담는 용기에 관한 것도 포함될 수 있으므로 첨가제 제조기준에서 첨가제를 담아 공급하는 용기의 크기에 관하여 규정한다고 하여 이를 가리켜 모법의 위임범위를 벗어난 것이라고 할 수 없는바 이 용기조항은 근거법령인 대기환경보전법 제41조 제1항으로부터 위임받은 범위를 벗어난 내용을 규정한 것이 아니다.

심판대상조문

대기환경보전법시행규칙(2003. 8. 5. 환경부령 제144호로 일부 개정된 것) 제8조 제1호 본문 중 '1퍼센트 미만' 부분 , 같은 조 제2호 , 별표 30 제2호 라목 본문중 '제조된 휘발유용 첨가제의 경우에는 0.55ℓ이하의 용기에 담아서 공급하여야 한다.'는 부분

참조조문

대기환경보전법(2002. 12. 26. 법률 제6826호로 일부 개정된 것) 제1조 , 제2조 제12호 , 제41조 , 제55조 제4호 / 대기환경보전법시행규칙(2003. 8. 5. 환경부령 제144호로 일부 개정된 것) 제103조 제1항 , 제104조 제1항 / 석유사업법(2002. 1. 26. 법률 제6627호로 일부 개정된 것) 제26조 , 제33조 제3호 / 석유사업법시행령(2003. 6. 30. 대통령령 제18038호로 일부 개정된 것) 제30조

참조판례

나. 헌재200 1.6.28.2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1458-1459 / 다. 헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등, 판례집 4, 659, 683 헌재 1995. 6. 29. 94헌바39, 판례집 7-1, 896, 910 헌재 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651, 667-668 헌재 2000. 7. 20. 99헌마452, 판례집 12-2, 128, 145 / 마. 헌재 200 1. 10. 25. 2000헌바5, 판례집 13-2, 469, 477 헌재 1999. 12. 23. 98헌마363, 판례집 11-2, 770, 785 헌재 200 1. 2. 22. 2000헌마25, 판례집 13-1, 386, 402-403 / 바. 헌재 2002. 7. 18. 99헌마574, 판례집 14-2, 29, 44 / 사. 헌재 1997. 4. 24. 95헌마273, 판례집 9-1, 487, 495

청 구 인

1. 주식회사 아이베넥스 대표이사 음영복외 1(대리인 법무법인 신촌 담당변호사 김문희외 10인)

주 문

청구인들의 심판청구 중 대기환경보전법시행규칙 제8조 제2호에 대한 부분을 각하하고 나머지 심판청구를 모두 기각한다.

이 유

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 2003헌마544 사건

청구인 주식회사 아이베넥스는 자동차 연료용 휘발유에 첨가하는 물질인 엘피파워(LP-Power)를 제조·판매하는 회사이다.

환경부는 2003. 8. 5. 환경부령 제144호로 대기환경보전법시행규칙을 개정하여 같은 규칙 제8조 제1호 본문에서 자동차 연료용 첨가제(이하 '첨가제'라고만 한다)의 첨가비율을 자동차용 연료의 부피기준으로 1% 미만으로 제한함과 아울러 같은 규칙 별표 30 제2호 라목 본문에서 첨가제를 담아 공급하는 용기의 크기를 휘발유용 첨가제의 경우 0.55ℓ이하로 규정하였다.

청구인은 위 엘피파워에 대하여 국립환경연구원으로부터 최대첨가비율을 40%로 하여 대기환경보전법상 첨가제로 적합판정을 받아 이를 제조·판매하여 오고 있는데 위와 같이 개정된 규정들로 인하여 엘피파워의 판매량이 급격히 줄어들게 되었다고 주장하면서 위 조항들은 청구인의 직업선택의 자유, 재산권, 평등권 등을 침해한다고 하여 2003. 8. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였고 2003. 8. 28. 이 사건 청구취지에 " 석유사업법 제26조의 규정에 의한 유사석유제품에 해당하는 물질을 자동차 연료용 첨가제에서 제외하는 대기환경보전법시행규칙 제8조 제2호는 헌법에 위반된다."는 내용을 추가하였다.

(2) 2003헌마603 사건

청구인 주식회사 프리.플라이트는 자동차 연료용 휘발유에 첨가하는 물질인 세녹스(Cenox)를 제조·판매하는 회사로서 세녹스에 대하여 국립환경연구원으로부터 최대첨가비율을 40%로 하여 대기환경보전법상 첨가제로 적합판정을 받아 이를 제조·판매하여 오고 있는데 환경부가 2003. 8. 5. 환경부령 제144호로 대기환경보전법시행규칙을 개정하여 같은 규칙 제8조에서 첨가제의 첨가비율을 자동차용 연료의 부피기준으로 1% 미만으로 제한함과 아울러 같은 규칙 별표 30 제2호 라목에서 첨가제를 담아 공급하는 용기의 크기를 휘발유용 첨가제의 경우 0.55ℓ이하로 규정함에 따라 더 이상 세녹스를 판매할 수 없게 되었다고 주장하면서 위 조항들은 청구인의 직업선택의 자유, 재산권, 평등권 등을 침해한다고 하여 2003. 9. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

2003헌마544 사건의 심판청구서에 의하면 청구인은 대기환경보전법시행규칙(2003. 8. 5. 환경부령 제144호로 일부 개정된 것, 이하 '이 사건 규칙'이라고 한다) 제8조 제1호 본문 '자동차용 연료에 부피기준으로 1퍼센트 미만의 비율로 첨가하는 물질' 중 '1퍼센트 미만' 부분과 같은 조 제2호 및 이 사건 규칙 별표 30 제2호 라목 본문에 대하여 위헌확인을 구한다. 한편 2003헌마603 사건의 심판청구서에 의하면 청구인은 이 사건 규칙 제8조와 별표 30 제2호 라목 전체에 대하여 위헌확인을 구한다.

그러나 청구인들의 주장을 살펴보면 첨가제의 첨가비율을 1% 미만으로 제한하는 내용 및 첨가제의 공급용기를 휘발유용 첨가제의 경우 0.55ℓ이하로 제한하는 내용을 문제삼는 것이고 또한 청구인들의 주장에 의하면 엘피파워 및 세녹스(이하 '이 사건 제품들'이라 한다)는 휘발유에 첨가하는 물질이라는 것이므로 이 사건 규칙 별표 30 제2호 라목 본문 중 경유용 첨가제에 대한 부분은 이 사건과 무관하다.

따라서 이 사건 심판의 대상을 이 사건 규칙 제8조 제1호 본문 중 '1퍼센트 미만' 부분, 같은 조 제2호 및 이 사건 규칙 별표 30 제2호 라목 본문 중 '제조된 휘발유용 첨가제의 경우에는 0.55ℓ이하의 용기에 담아서 공급하여야 한다.'는 부분의 위헌 여부로 한다. 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

(1) 심판대상조항

대기환경보전법시행규칙 (2003. 8. 5. 환경부령 제144호로 일부 개정된 것)

제8조(첨가제) 법 제2조 제12호의 규정에 의한 첨가제는 다음 각 호에 해당하는 물질로서 그 종류는 별표 6과 같다.

1.자동차용 연료에 부피기준으로 1퍼센트 미만의 비율로 첨가하는 물질. 다만, 석유사업법 제2조의 규정에 의한 석유정제업자 또는 석유수출입업자가 자동차연료인 석유제품을 제조하거나 품질을 보정하는 과정에서 첨가하는 물질의 경우에는 동 비율을 적용하지 아니한다.

2. 석유사업법 제26조의 규정에 의한 유사석유제품에 해당하지 아니하는 물질

〔별표 30〕자동차연료 및 첨가제 제조기준( 제103조 관련)

2. 첨가제 제조기준

라.제조된 휘발유용 첨가제의 경우에는 0.55ℓ이하의 용기에, 경유용 첨가제의 경우에는 2ℓ이하의 용기에 담아서 공급하여야 한다. 다만, 석유사업법 제2조의 규정에 의한 석유정제업자 또는 석유수출입업자가 자동차연료인 석유제품을 제조하거나 품질을 보정하는 과정에서 첨가하는 첨가제의 경우에는 그러하지 아니하다.

(2) 관련조항：별지 1과 같다.

2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견：별지 2와 같다.

3. 적법요건에 관한 판단

헌법재판소법 제68조 제1항의 '헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자'라는 것은 '헌법상 보장된 기본권을 침해받았다고 주장하는 자'로 해석하여야 하며 소원청구인은 자신의 기본권에 대한 공권력주체의 제한행위가 위헌적인 것임을 어느 정도 구체적으로 주장하여야 한다. 그러므로 소원청구인이 기본권침해의 가능성을 확인할 수 있을 정도의 구체적 주장을 하지 않고 막연한 주장만을 하는 경우에는 그 소원청구는 부적법한 것이 될 것이다.

청구인들은 이 사건 규칙 제8조 제2호에 대하여 이와 같은 규정을 제정하도록 위임한 근거가 분명하지 않다는 주장 및 엘피파워와 세녹스가 석유사업법 제26조의 규정에 의한 유사석유제품에 해당하지 아니한다는 주장만 하고 있을 뿐 이 사건 규칙 제8조 제2호에 의해 청구인들의 어떠한 기본권이 제한되고 있는지에 대해 주장하고 있지 아니하다(그런데 이 사건 규칙 제8조는 '첨가제'라는 제목하에 " 법 제2조 제12호의 규정에 의한 첨가제는 다음 각 호에 해당하는 물질로서 그 종류는 별표 6과 같다."라고 규정하고 같은 조 제2호에서는 ' 석유사업법 제26조의 규정에 의한 유사석유제품에 해당하지 아니하는 물질'이라는 규정을 두어 첨가제에 해당하지 아니하는 물질을 규정하고 있다. 따라서 이 사건 규칙 제8조 제2호는 대기환경보전법상의 첨가제의 정의를 구체화하는 규정이라고 할 수 있는데 모법인 대기환경보전법 제2조 제12호에서는 "첨가제라 함은 탄소와 수소만으로 구성된 물질을 제외한 화학물질로서 자동차의 연료에 소량을 첨가함으로써 자동차의 성능을 향상시키거나 자동차 배출물질을 저감시키는 화학물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다."고 하여 첨가제의 구체적 정의를 환경부령에 위임하고 있음이 명백하므로 위임의 근거가 분명하지 않다는 주장은 이유없다).

직권으로 살펴보아도 유사석유제품은 석유사업법 제26조에 의해 그 생산 또는 판매가 금지되어 있고 석유사업법시행령 제30조에 의하면 석유사업법 제26조의 규정에 의해 제조 등이 금지되는 유사석유제품은 조연제·첨가제 기타 명목의 여하를 불문하고 자동차관리법 제2조 제1호의 규정에 의한 자동차와 동법시행령 제2조 각 호의 규정에 의한 기계 및 차량(휘발유 또는 경유를 연료로 사용하는 것에 한한다)의 연료로 사용되어질 수 있는 것을 말하는데(별지 1. 관련조항의 내용 부분 참조) 석유사업법에 의하여 이미 제조 등이 금지되는 유사석유제품을 대기환경보전법상의 첨가제에서 제외한다고 하여 이러한 규정이 대기환경보전법상 첨가제라는 명목으로 판매되고 있는 이 사건 제품들의 제조자인 청구인들의 어떠한 기본권을 제한한다고 할 수 없다.

따라서 이 사건 규칙 제8조 제2호에 대한 이 사건 심판청구는 특정 기본권과의 관련을 확인할 수 있을 정도로 구체적인 주장이 나타나 있지 아니할 뿐만 아니라 직권으로 살펴보아도 기본권 관련성이 인정되지 않으므로 부적법하다.

4. 규칙개정의 의미와 목적

가. 이 사건 규칙 제8조 제1호 본문 중 '1퍼센트 미만' 부분과 별표 30 제2호 라목 본문 중 "제조된 휘발유용 첨가제의 경우에는 0.55ℓ이하의 용기에 담아서 공급하여야 한다."는 부분의 개정의미

이 사건 규칙 제8조 제1호 본문 중 '1퍼센트 미만' 부분(이하 '비율조항'이라 한다)은 첨가제의 첨가비율에 관해서, 같은 규칙 별표 30 제2호 라목 본문 중 "제조된 휘발유용 첨가제의 경우에는 0.55ℓ이하의 용기에 담아서 공급하여야 한다."는 부분(이하 '용기조항'이라 한다)은 첨가제의 공급용기의 크기에 관해서 각 규정하고 있는데 첨가제의 첨가비율과 공급용기의 크기에 관해서는 대기환경보전법상 별다른 규제가 없다가 2003. 8. 5. 환경부령 제144호로 대기환경보전법시행규칙이 일부 개정되면서 이 비율조항 및 용기조항에 도입되었다. 한편 이 사건 규칙의 부칙 제1항에서는 동 규칙은 공포일로부터 시행한다고 하고 있고 제2항에서는 "이 규칙 시행당시 제103조 제2항의 규정에 의하여 환경부장관이 지정하는 검사기관으로부터 첨가제 제조기준에 적합한 것으로 검사를 받은 첨가제 중 제8조 및 별표 30 제2호 라목의 개정규정에 적합한 첨가제의 경우에는 당해 검사기관으로부터 이 규칙에 의한 첨가제 제조기준에 적합한 것으로 검사를 받은 것으로 본다."라고 규정하고 있어 이 사건 조항들(비율조항과 용기조항을 통칭한다. 이하 같다)이 시행된 2003. 8. 5.부터 이 사건 제품과 같이 자동차용 연료에 부피기준으로 1% 이상 첨가하도록 되어 있는 첨가제는 더 이상 대기환경보전법상의 첨가제에 해당하지 아니하게 되었고 휘발유용 첨가제의 경우 그 공급용기의 크기를 0.55ℓ이하로 해야 하는 규제를 받게 되었다.

따라서 이 사건 제품들이 휘발유에 40%까지 첨가하는 것을 전제로 하는 한 대기환경보전법의 첨가제에는 해당하지 않게 되는데 청구인들이 이 사건 제품들을 계속하여 휘발유에 40%까지 첨가하는 것으로 판매하고자 하는 경우에는 그간 이 사건 제품들이 사실상 자동차의 연료로 사용되어 온 실태에 비추어 대기환경보전법상의 첨가제에 대한 규제가 아니라 연료에 대한 규제를 받게 될 것으로 예상된다. 여기서 대기환경보전법상 첨가제와 연료에 대한 규제를 살펴보면 대기환경보전법 제41조, 같은 법 시행규칙 제103조, 제104조에서 이를 규정하고 있는데 첨가제와 연료의 제조기준에 관한 구체적인 사항은 이 사건 규칙 별표 30에 규정되어 있고 그 내용은 별지 3과 같다.

나. 이 사건 조항들의 입법목적

대기환경보전법 제2조 제12호는 첨가제를 정의하면서 자동차의 연료에 '소량' 첨가하는 것으로만 규정하고 그 위임을 받은 환경부령에서도 첨가제의 첨가량에 관해서는 이를 명백히 규정하지 아니하였다. 이로 인하여 이 사건 제품들이 휘발유에 40%까지 첨가하는 것으로 하여 대기환경보전법상 첨가제로 적합판정을 받은 후 사실상 휘발유를 대체하는 연료로 사용되는 문제점이 발생하였다.

그러자 법률상 애매한 '소량'의 범위를 첨가제 본연의 사용량에 부합하는 정도로 명확히 규정하여 그 첨가량을 제한하는 한편, 첨가제의 공급용기의 크기도 그 사용량에 알맞은 정도로 제한하여 소비자들이 이를 대량으로 주입하는 것을 곤란하게 함으로써 유사연료가 대기환경보전법상의 첨가제로 유통되는 것을 방지할 목적으로 이 사건 조항들이 등장한 것이다.

5. 직업의 자유 침해 여부

가. 비율조항에 대하여

청구인들은 이 비율조항이 첨가제의 첨가비율을 1% 미만으로 제한하는 것은 이 사건 제품을 제조·판매하지 못하게 금지하는 것과 다름없어 청구인들의 직업선택의 자유를 침해한다고 주장한다.

헌법 제15조에 의한 직업선택의 자유는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 좁은 의미의 직업선택의 자유와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유(영업의 자유)를 포함하는 직업의 자유를 뜻한다( 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1458).

이 비율조항이 청구인들의 이러한 직업의 자유를 침해하는지 살펴보기로 한다.

(1) 직업의 자유에 대한 침해 여부

이 비율조항이 연료에 첨가제를 사후적으로 첨가하는 행위를 규제하는 것이라고 보면 그 제한을 받는 사람은 첨가행위를 하는 사람 즉, 연료 및 첨가제의 구입·사용자이고 첨가제를 제조·판매하는 사람은 아니다. 이렇게 보면 청구인들이 이 비율조항으로 인하여 직업의 자유가 침해된다는 일은 성립되지 않는다.

원래 첨가제는 휘발유의 불완전연소에 수반하여 발생하는 여러 문제들을 방지·개선하여 자동차의 성능을 향상시키고 배출물질을 저감시키기 위해 사용되는 것으로서 그 자체로서 자동차의 연료로서 사용되거나 또는 휘발유를 대체하는 기능이 있어서는 아니된다. 그런데 만일 첨가의 비율을 1% 미만으로 강제하는 것이 위와 같은 첨가제의 본질에 합당한 첨가제의 제조를 불가능하게 하거나 매우 어렵게 한다면 이 비율의 규정은 청구인들의 직업선택이나 수행의 자유를 직접 침해하게 될 것이다. 그러나 첨가의 비율을 1% 미만으로 하여서는 위와 같은 첨가제의 본질에 합당한 첨가제의 제조가 불가능하다는 점에 대하여는 아무런 입증이 없다. 오히려 이 사건 제품들을 제외한 현재 시중에 유통되고 있는 자동차용 휘발유의 첨가제는 그 첨가비율이 휘발유 대비 0.08 내지 0.8%로서 전부 1% 미만인 점이 기록에 의하여 인정되는 점을 고려하면 실제의 상황은 반대임을 알 수 있다.

그러므로 이 비율조항이 청구인들의 직업의 자유를 직접 침해한다는 주장은 이유가 없다.

(2) 사실상 제한의 문제

다만 이 비율조항으로 인하여 이 사건 제품들을 소비자들이 덜 구입하게 되고 이로 인하여 청구인들의 영업이 사실상 축소되거나 불가능하게 되는 사태를 생각할 수 있는데 이것이 과연 과잉금지의 원칙을 위반하여 청구인들의 영업의 자유를 침해한다고 볼 수 있는지 여부도 문제될 것이므로 이 점을 살펴본다.

직업의 자유의 한 내용인 영업의 자유는 기본권제한 입법의 한계조항인 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 불가피한 경우에는 이를 제한할 수 있는 것이고 이 자유를 구체적으로 어느 정도까지 제한할 수 있는지에 관하여 우리 재판소는 좁은 의미의 영업선택의 자유에 비하여 영업수행의 자유에 대하여는 상대적으로 더욱 폭 넓은 법률상의 규제가 가능하다고 판시하고 있다( 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1458-1459). 그러나 그 경우에도 헌법 제37조 제2항에서 정한 한계인 과잉금지의 원칙은 지켜져야 할 것이다. 따라서 이 비율조항이 과잉금지의 원칙에 위반되는 것인지 여부를 검토한다.

우선 이 비율조항의 입법목적은 이미 앞에서 본 바와 같이 법률이 단순히 '소량'이라고 한 것을, 첨가제 본연의 사용량에 부합하는 정도로, 규칙에서 명확히 규정하여 유사연료가 대기환경보전법상의 첨가제로 유통되는 것을 방지하고자 한 것이므로 그 입법목적은 정당하다.

또한 첨가제는 이미 앞에서 본 바와 같은 그 본래의 목적에 비추어, 그리고 현재 시중에 유통되고 있는 다른 휘발유용 첨가제의 첨가비율이 모두 1% 미만이라는 점에 비추어 이 비율조항이 첨가제의 첨가비율을 1% 미만으로 제한한 것은 그 입법목적을 달성하기 위한 적절한 방법일 뿐만 아니라 이렇게 첨가비율을 제한하는 방법 이외에 달리 위와 같은 입법목적을 달성할 수 있는 적절한 다른 수단을 찾기 어려우므로 피해최소성의 원칙도 충족시킨다고 할 것이다.

마지막으로 이 비율조항으로 말미암아 청구인들이 입는 불이익은 이 사건 제품들의 판매량이 감소되어 영업에 곤란을 겪게 된다는 것이고 만약 이 사건 제품들을 예전처럼 휘발유에 40%까지 첨가하는 것으로 판매하고자 하는 경우에는 대기환경보전법상 첨가제가 아니라 연료에 대한 규제를 받게 되어 대기환경보전법상 연료제조기준 등 좀 더 까다로운 법적 규제를 충족시켜야 한다는 것이다. 반면, 이 비율조항의 시행으로 얻을 수 있는 공익은 이 사건 제품들이 휘발유에 40%씩 첨가하는 것으로 하여 사실상 휘발유를 대체하는 연료로 사용되면서도 명목상으로는 첨가제로 유통되어 연료 내지 유사휘발유에 가해지는 각종 규제를 회피하는 것을 방지함으로써 첫째, 휘발유에 부과되는 각종 조세를 탈세하는 것을 방지할 수 있고 둘째, 서울중앙지방법원 2004. 8. 11. 선고 2003노10870사건과 같은 법원에서 같은 날 선고된 2003노10866사건의 판결에 의하면 세녹스를 휘발유와 비교하여 시험한 결과 법령상 연료나 연료첨가제의 규제대상 물질은 아니지만 인체에 해로운 발암성 물질로 널리 알려진 포름알데히드, 아세트알데히드 등이 휘발유보다 세녹스에서 더 많이 배출되었는데 이는 세녹스에 함유된 '알콜성분'으로 인한 것이며 엘피파워 또한 세녹스와 마찬가지로 메탄올 등 알콜성분이 함유되어 있어 엘피파워에서도 역시 포름알데히드 등이 배출될 것으로 예상되는 사실을 인정할 수 있고 특히, 현재 알콜성분에 따른 배출가스에 대한 규제가 미비한 상황이므로 이 비율조항의 시행으로 이러한 유해 가스의 배출을 억제하여 국민의 건강과 환경을 보호할 수 있다는 것이다. 따라서 이러한 공익은 위에서 본 청구인들이 입는 불이익보다 훨씬 크다고 할 것이어서 법익의 균형성도 갖추었다고 하겠다.

그렇다면 이 비율조항이 과잉금지의 원칙에 위반하여 헌법 제15조에 의하여 보장된 청구인들의 영업의 자유를 침해하였다고 볼 수 없다.

(3) 신뢰보호의 원칙 위반 여부

한편 이 비율조항에 의해 청구인들은 이 사건 제품들을 대기환경보전법상의 첨가제로는 휘발유에 40%까지 첨가하여 판매할 수 없게 되었는데 이 비율조항이 첨가제의 첨가비율을 1% 미만으로 제한한 것 및 이러한 제한규정을 신설하면서 경과규정을 두지 아니한 것이 첨가비율에 대한 제한이 없는 기왕의 법규를 신뢰하고 영업을 하여온 청구인들의 신뢰에 반하여 청구인들의 영업의 자유를 침해하는 것인지 여부를 검토한다.

국민이 종전의 법률관계나 제도가 장래에도 지속될 것이라는 합리적인 신뢰를 바탕으로 이에 적응하여 법적 지위를 형성하여 온 경우 국가는 법치국가의 원칙에 의한 법적 안정성을 위하여 권리의무에 관련된 법규·제도의 개폐에 있어서 국민의 기대와 신뢰를 보호하지 않으면 안된다. 그러나 사회환경이나 경제여건의 변화에 따른 필요성에 의하여 법률 등은 신축적으로 변할 수밖에 없고 변경된 새로운 법질서와 기존 법질서 사이에는 경우에 따라 어느 정도 이해관계의 상충이 생길 수 있으므로 국민들이 공권력행사에 관하여 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 헌법상 권리와 같이 보호되는 것은 아니다. 신뢰의 근거 및 종류, 상실된 이익의 중요성, 침해의 방법 등에 비추어 개정된 법규·제도의 존속에 대한 개인의 신뢰가 합리적이어서 권리로서 보호할 필요성이 있다고 인정되어야 비로소 보호의 대상이 되는 것이며 만일 구법질서가 더 이상 적절하지 못하고 합목적적이지 아니하다면 이를 보호할 수 없는 것이다( 헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등, 판례집 4, 659, 683; 1995. 6. 29. 94헌바39, 판례집 7-1, 896, 910 참조). 다만 공익적 목적에 의하여 헌법적으로 보호되는 신뢰이익을 제한하는 경우에도 기본권제한의 한계인 과잉금지의 원칙은 준수되어야 하므로 신뢰이익 제한규정의 위헌여부는 결국 신뢰이익과 공공복리의 중요성을 비교, 형량하여 결정하여야 할 것이다( 헌재 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651, 667-668; 2000. 7. 20. 99헌마452, 판례집 12-2, 128, 145 참조). 만일 현존상태의 지속에 대한 신뢰가 우선되어야 할 경우라면 입법자는 지속적 또는 과도적으로 이를 보호하는 조치를 취하여야 할 의무가 있으며 이는 경과규정의 형태로 나타난다고 할 수 있다.

우선 청구인들에게 보호가치 있는 신뢰이익이 존재하는지 여부를 살펴보면 청구인들은 대기환경보전법상 첨가제의 첨가량이 '소량'으로만 규정되어 있고 첨가비율에 대한 제한이 없는 상태에서 이 사건 제품들에 대하여 국립환경연구원으로부터 그 첨가비율을 40%로 하여 대기환경보전법상의 첨가제로 적합판정을 받았으므로 이 사건 제품들을 첨가비율을 40%로 하는 첨가제로 제조·판매할 수 있을 것이라고 신뢰하고 이 사건 제품들을 제조·판매하기 위한 시설 투자 등을 했다고 보인다. 그러나 한편 청구인들이 이 사건 제품들을 선전하면서 사실상 비싼 휘발유를 대체하여 연료로 사용할 수 있는 저렴한 가격의 제품으로 광고해 온 점, 이 사건 제품들이 사실상 처음부터 휘발유를 대신하는 연료로 인식되어 유통되어 온 점, 이 사건 제품들을 제외한 현재 시중에 유통되고 있는 자동차용 휘발유의 첨가제는 그 첨가비율이 휘발유 대비 0.08 내지 0.8%로서 전부 1% 미만인 점 등을 고려해 보면 청구인들은 처음부터 이 사건 제품들을 첨가제가 아니라 휘발유를 대체하는 연료로 인식하고 있었던 것으로 보여진다. 또한 이 비율조항의 모법인 대기환경보전법 제2조 제12호는 첨가제를 "탄소와 수소만으로 구성된 물질을 제외한 화학물질로서 자동차의 연료에 소량을 첨가함으로써 자동차의 성능을 향상시키거나 자동차 배출물질을 저감시키는 화학물질로서 환경부령으로 정하는 것"으로 규정하여 첨가제의 구체적 첨가비율을 환경부령으로 정할 가능성을 열어 두고 있고, 여기서 '소량'이란 적은 분량을 의미하는 것으로 통상 기준 물질의 40%에 이르는 정도는 이에 해당하지 않는다고 볼 수 있으므로 환경부령에서 그 의미를 구체화하는 경우 그 양은 40% 미만이 될 것임은 쉽게 예상할 수 있다. 그렇다면 청구인들이 이 사건 제품들을 첨가비율을 40%로 하여 대기환경보전법상의 첨가제로 제조·판매할 수 있을 것이라고 신뢰한 데 대하여 헌법적으로 보호가치 있는 신뢰이익을 인정하기 어렵다고 할 것이다.

반면, 이 비율조항에서 첨가제의 첨가비율을 제한함으로써 얻게 되는 공익은 이 사건 제품들이 사실상 휘발유를 대체하는 연료로 사용되면서 명목상으로는 첨가제로 유통되어 연료 내지 유사휘발유에 가해지는 각종 규제를 회피하는 것을 방지함으로써 결과적으로 휘발유에 부과되는 각종 조세를 탈세하는 것을 방지하고 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 제품들에 함유된 알콜성분에 의해 배출되는 포름알데히드 등의 유해한 배기가스의 배출을 억제하여 국민의 건강과 환경을 보호할 수 있다는 것으로 이러한 공익은 매우 크고 중대한 것이라 할 것이다. 한편 청구인들이 대기환경보전법상의 연료제조기준 등 관련법규를 충족시킨다면 이 사건 제품들을 예전처럼 휘발유에 40%까지 첨가하는 일종의 연료로 제조·판매할 수도 있다.

그렇다면 이 사건에서 청구인들에게 보호가치 있는 신뢰이익을 인정하기 어렵다고 할 것이고 설령, 청구인들에게 신뢰이익이 인정된다 하더라도 위와 같은 공익과 비교, 형량할 때 이 비율조항에서 추구하는 공익이 훨씬 중요하다고 할 것이므로 이 비율조항이 첨가제의 첨가비율을 1% 미만으로 제한한 것이 청구인들의 신뢰에 반하여 기본권제한의 합리적인 입법한계를 넘어 청구인들의 영업의 자유를 침해하고 있는 것으로 판단되지 아니한다. 아울러 이 사건 제품들이 명목상으로는 첨가제라고 하면서 실제로는 휘발유를 대체하는 연료로 사용되는 것은 대기환경보전법상 첨가제의 성격에 부합하지 아니하는, 사실상 탈법행위의 성질을 가지는 것이므로, 이 비율조항에 대하여 경과규정을 두지 않은 것이 불합리하다고 할 수 없다.

그렇다면 이 비율조항은 신뢰보호의 원칙에 위반하여 청구인들의 영업의 자유를 침해하지 아니한다.

나. 용기조항에 대하여

이 용기조항에 의하면 청구인들은 이 사건 제품들을 0.55ℓ이하의 용기에 담아 공급·판매해야 하는데 이러한 규제가 청구인의 직업수행의 자유를 침해하는지가 문제되므로(이 용기조항에 대해서도 위에서 살펴본 바와 같은 이유로 좁은 의미의 직업선택의 자유 침해 문제는 발생하지 아니한다) 이 용기조항이 과잉금지의 원칙에 위반되는 것인지 여부를 검토하기로 한다.

우선 이 용기조항의 입법목적은 휘발유용 첨가제의 공급용기를 0.55ℓ이하로 법정하여 이 비율조항의 실효성을 담보함으로써 유사연료가 대기환경보전법상의 첨가제로 유통되는 것을 방지하고자 하는 것으로 그 입법목적은 정당하다고 하겠다.

다음으로 첨가제는 일반 주유소 등에서 소비자가 직접 구입하여 연료에 첨가하므로 그 첨가비율을 준수하게 할 실질적인 장치가 없어 첨가제의 첨가비율을 준수하게 할 필요에서 이 용기조항에서 첨가제의 공급용기를 0.55ℓ이하로 제한하게 된 것임을 고려하면 첨가제의 공급용기에 대한 규제를 할 필요성이 인정되고 이 용기조항에서와 같이 첨가제의 공급용기의 크기를 일정 용량 이하로 제한하게 되면 소비자들이 첨가제를 대량으로 주입하여 이를 연료로 사용하는 것이 어느 정도 곤란하게 될 것이므로 이 용기조항에서 공급용기의 크기를 첨가제 본연의 사용량에 부합하는 정도로 법정하고 있는 것은 그 입법목적을 달성하기 위한 적절한 방법이 될 수 있다고 하겠다.

또한 이 사건 제품들을 제외한 현재 시중에 유통되고 있는 자동차용 휘발유의 첨가제는 그 첨가비율이 휘발유 대비 0.08 내지 0.8%로서 전부 1% 미만이고 판매 또한 대부분 위 새로운 기준에 적합한 소형 용기에 담겨져 판매되고 있는바 이러한 현실을 고려할 때, 이 용기조항처럼 첨가제의 공급용기를 0.55ℓ이하로 규정하는 것 이외의 방법으로 첨가제 제조업자들의 피해를 최소화하면서도 소비자로 하여금 첨가제의 첨가비율을 준수하게 할 수 있는 다른 적절한 수단을 생각하기 어려우므로 피해최소성의 원칙을 충족한다고 할 것이며 공급용기의 크기를 제한함으로써 청구인들이 받게 되는 불이익에 비해 이로써 얻게 되는 공익이 위에서 살펴본 바와 같이 현저히 크고 중대하다고 할 것이어서 법익의 균형성도 갖추었다고 하겠다.

그렇다면 이 용기조항이 과잉금지의 원칙에 위반하여 헌법 제15조에 의하여 보장된 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하였다고 볼 수 없다.

6. 평등권 침해 여부

이 사건 규칙 제8조 제1호 단서와 별표 30 제2호 라목 단서는 석유사업법 제2조의 규정에 의한 석유정제업자 또는 석유수출입업자가 자동차연료인 석유제품을 제조하거나 품질을 보정하는 과정에서 첨가하는 물질의 경우에는 이 사건 조항들에서 정하고 있는 첨가비율의 제한 및 공급용기의 크기 제한 규정을 적용하지 아니한다고 하고 있는데 이 사건 조항들이 청구인들과 같은 첨가제 제조업자를 석유정제업자 또는 석유수출입업자와 달리 취급하고 있다는 점에서 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다. 여기서 석유정제업자 또는 석유수출입업자가 자동차연료인 석유제품을 제조하거나 품질을 보정하는 과정에서 첨가하는 물질은 엠티비이(MTBE：Methyl Tertiary Butyl Ether, 메틸 t-부틸 에테르)를 가리키므로 엠티비이와 이 사건 제품들을 달리 취급하는 것이 불합리한 차별로서 청구인들의 평등권을 침해하는 것인지를 살펴보기로 한다.

가. 평등권의 심사기준

헌법 제11조 제1항은 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다."라고 규정하고 있다. 이러한 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거없는 차별을 하여서는 아니된다는 상대적 평등을 뜻하고 따라서 합리적 근거 있는 차별 내지 불평등은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다( 헌재 2001. 10. 25. 2000헌바5, 판례집 13-2, 469, 477).

한편 평등권의 침해 여부에 대한 심사는 그 심사기준에 따라 자의금지원칙에 의한 심사와 비례의 원칙에 의한 심사로 크게 나누어 볼 수 있는데 우리 재판소는 비례의 원칙에 따른 심사를 하여야 할 경우로서 첫째, 헌법이 차별의 근거로 삼아서는 아니되는 기준 또는 차별을 금지하고 있는 영역을 제시하고 있음에도 불구하고 그러한 기준을 근거로 또는 그러한 영역에서 차별을 하는 경우 둘째, 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우를 들고 있다( 헌재 1999. 12. 23. 98헌마363, 판례집 11-2, 770, 785; 2001. 2. 22. 2000헌마25, 판례집 13-1, 386, 402-403 참조).

이 사건은 위 결정에서 비례심사를 하여야 할 첫번째 경우인 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우에 해당하지 아니하고 또한 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우로 보이지도 아니하므로 본건에서 평등권에 대한 심사는 자의금지원칙에 의한 심사로 족하다고 할 것이다.

나. 엠티비이와 이 사건 제품의 비교

위 서울중앙지방법원 2004. 8. 11. 선고 2003노10870 사건과 2003노10866 사건의 판결에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

엠티비이는 납 사용에 따른 환경오염에 대한 세계 각국의 우려 및 자동차 배기가스의 공해 배출물을 감소시키고자 하는 노력에 의해 1980년대 중반부터 옥탄가 향상제로서 각광을 받기 시작하였는데, 같은 함산소 화합물 중에서도 메탄올, 에탄올 등의 알콜 화합물은 증기압이 높고 금속재질에 대한 부식성, 수급 등의 문제점 때문에 대중적으로 사용되지 못하고 대신 에테르 화합물인 엠티비이는 옥탄가, 증기압, 비등점 등의 여러 측면에서 우위를 차지하고 있어 무연휘발유의 첨가제로서 중심적 역할을 차지하게 되었다(그 첨가비율은 6∼12%로서 석유정제업자마다 조금씩 차이를 보인다).

위와 같이 에테르계인 엠티비이와 알콜계인 이 사건 제품들이 모두 함산소기제로서 휘발유의 완전연소를 돕는다는 점에서는 동일하다. 그러나 석유사업법(2002. 1. 26. 법률 제6627호로 일부 개정된 것) 제24조 제2항의 위임에 따라 산업자원부장관이 석유제품의 품질기준 등을 규정하기 위해 마련한 '석유제품의품질기준과검사방법및검사수수료에관한고시'에 따르면 자동차용 휘발유의 품질기준 중 "산소함량"은 엠티비이(MTBE)에 함유되어 있는 산소량을 말한다고 규정되어 있고, 위 석유사업법 제24조 및 제25조에서는 석유정제업자 등 석유사업자로 하여금 산업자원부장관이 정한 석유제품의 품질기준에 비추어 석유제품의 품질을 저하시키는 행위를 금지하도록 하고 필요한 경우 산업자원부장관으로 하여금 이를 단속하도록 규정하고 있어 국내에서 제조·유통되는 모든 정품휘발유에는 반드시 엠티비이가 포함되어야 한다. 그렇다면 엠티비이는 정품휘발유의 제조과정에서 당연히 혼합되는 휘발유의 구성성분 내지는 그 제조원료 중 하나라 할 것이고 이에 반하여 이 사건 제품들은 완제품인 휘발유에 추가로 첨가된다는 점에서 두 물질 사이에는 본질적인 차이가 있다 할 것이며 이러한 차이로 인하여 이 사건 제품들과는 달리 엠티비이는 완성품인 휘발유에 이미 포함되어 있어 정품 휘발유에 부과되는 교통세 등의 각종 세금을 탈세할 가능성이 원천적으로 없고 유사휘발유로 사용되어 휘발유의 유통질서를 해할 가능성도 전혀 없으며 정품 휘발유의 경우 그 속에 포함되어 있는 엠티비이의 양은 위 석유제품의품질기준과검사방법및검사수수료에관한고시에서 정하고 있는 양으로 언제나 일정할 것이어서 엠티비이가 이 사건 제품들처럼 본래 예정하고 있는 사용량을 초과하여 사용될 염려도 없다.

다. 판 단

그렇다면 이 사건 제품들이 휘발유에 40%까지 이를 첨가하면서도 대기환경보전법 제2조 제2호 소정의 '소량'으로 해석되어 대기환경보전법상의 첨가제로 적합판정을 받고 실제로는 휘발유를 대체하는 연료로 사용되는 것을 방지하고자 함을 이 비율조항은 그 입법목적으로 하고 있고 또한 이 용기조항은 이 비율조항에서 정한 첨가비율을 준수하게 할 실질적인 장치를 마련하고자 한 것인데, 석유정제업자 또는 석유수출입업자가 자동차연료인 석유제품을 제조하거나 품질을 보정하는 과정에서 첨가하는 물질인 엠티비이는 이 사건 제품들처럼 시장에서 소비자의 임의의 선택에 의해 휘발유를 대체하는 연료로 사용되어 위와 같은 문제를 발생시킬 가능성이 없으므로 엠티비이에 대해서는 이러한 규제를 할 필요성이 없다고 할 것이다. 따라서 이 사건 조항들에서 규정하고 있는 첨가비율의 제한 및 공급용기의 크기 제한 규정을 엠티비이에 적용하지 아니하는 것은 합리적인 이유있는 차별이라고 할 것이므로 이 사건 조항들에 의해 청구인들의 평등권이 침해되었다고 할 수 없다.

7. 재산권 침해 여부

청구인들은 이 비율조항으로 인하여 이 사건 제품들을 휘발유에 1% 미만으로 첨가하게 됨으로써 이 사건 제품들의 판매량이 줄어들게 되었고 또한 이 사건 제품들을 휘발유에 1% 미만으로 첨가하는 경우에는 그 효능이 나타나지 아니하여 소비자들이 이를 매수하지 아니할 것인바 이는 청구인들로 하여금 이 사건 제품들을 제조·판매하지 못하게 하는 것과 다름없어 청구인들의 재산권을 침해한다고 주장한다.

헌법상 보장된 재산권은 원래 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적인 처분권을 내포하는 재산가치있는 구체적인 권리이므로 구체적 권리가 아닌 영리획득의 단순한 기회나 기업활동의 사실적·법적 여건은 기업에게는 중요한 의미를 갖는다고 하더라도 재산권 보장의 대상이 아니다( 헌재 2002. 7. 18. 99헌마574, 판례집 14-2, 29, 44).

그런데 이 비율조항으로 인해 이 사건 제품들의 첨가비율이 줄어들게 됨으로써 그 판매량이 감소될 것이 비록 예상되지만 이로써 초래되는 영업이익의 감소는 법개정으로 인한 기업활동의 사실적·법적 여건의 변화에 따른 것으로서 이로 인해 증감되는 영업이익은 장래의 불확실한 기대이익에 불과하여 헌법 제23조의 재산권의 범위에 속하지 아니한다.

또한 이 사건 제품들을 휘발유에 1% 미만으로 첨가하는 경우에는 그 효능이 나타나지 아니하여 소비자들이 이 사건 제품들을 매수하지 아니할 것이므로 사실상 청구인들이 이 사건 제품들을 제조·판매하는 영업을 포기해야 한다고 하더라도 청구인들의 영업활동은 국가에 의하여 강제된 것이 아님은 물론이고 일정한 경제적 목표를 달성하기 위하여 취한 국가의 경제정책적 조치에 의하여 유발된 사경제의 행위가 아니라 원칙적으로 자신의 자유로운 결정과 계획, 그에 따른 사적 위험부담과 책임하에 행위하면서 법질서가 반사적으로 부여하는 기회를 활용한 것에 지나지 않는다. 그렇다면 이 사건 제품들의 판매부진으로 인해 청구인들이 이 사건 제품들을 제조·판매하는 영업을 포기함으로써 초래되는 재산적 손실은 헌법 제23조의 재산권의 범위에 속하지 아니한다( 헌재 2002. 7. 18. 99헌마574, 판례집 14-2, 29, 44).

따라서 이 비율조항은 청구인들의 재산권을 침해하지 아니한다.

8. 헌법 제37조 제2항의 기본권 제한의 법률유보의 원칙 및 헌법 제95조에 위반되는지 여부

청구인들은 이 비율조항이 첨가제를 자동차용 연료의 부피기준으로 1% 미만으로 첨가하도록 제한한 것은 모법인 대기환경보전법 제2조 제12호의 '소량'의 범위를 지나치게 제한한 것이어서 모법의 위임범위를 일탈한 것이고 이 사건 조항들이 모법인 대기환경보전법 제2조 제12호, 같은 법 제41조 제1항으로부터 위임받은 범위 이외의 사항을 규율하여 헌법 제37조 제2항에서 요구하는 법률에 의한 기본권 제한원칙을 위반한 것이라고 주장하므로 이 사건 조항들이 헌법 제37조 제2항의 기본권 제한의 법률유보의 원칙 및 헌법 제95조에 위반되는지 여부에 대해 살펴본다.

가.기본권 제한의 법률유보의 원칙 및 위임입법의 한계

위임입법의 내용에 관한 헌법적 한계는 그 수범자가 누구냐에 따라 입법권자에 대한 한계와 수권법률에 의해 법규명령을 제정하는 수임자에 대한 한계로 구별할 수 있다. 법률의 우위원칙에 따른 위임입법의 내용적 한계는 후자에 속한다. 그러므로 위임명령의 내용은 수권법률이 수권한 규율대상과 목적의 범위 안에서 정해야 한다( 헌재 1997. 4. 24. 95헌마273, 판례집 9-1, 487, 495).

한편 이러한 위임입법의 한계에 관한 내용은 헌법 제95조가 정하고 있는 총리령, 부령에의 위임의 경우에도 그대로 적용된다.

나. 판 단

먼저 이 비율조항이 첨가제의 첨가비율을 1% 미만으로 제한한 것이 모법인 대기환경보전법 제2조 제12호의 '소량'의 범위를 지나치게 제한한 것으로서 모법의 위임범위를 일탈한 것인지에 대하여 살펴본다.

대기환경보전법은 대기오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고 대기환경을 적정하게 관리·보전함으로써 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 함을 목적으로 한다. 한편 자동차용 휘발유의 첨가제는 이미 앞에서 본 바와 같이 본래 휘발유의 불완전연소에 수반하여 발생하는 여러 문제들을 방지·개선하여 자동차의 성능을 향상시키고 배출물질을 저감시키기 위해 사용되는 것으로서 이러한 첨가제에는 대부분 독성물질인 질소를 포함하는 아민계통이나 황을 포함하는 설폰류가 많이 포함되어 있어 이를 많이 첨가하게 되면 그 부작용으로 환경에 유해한 여러 물질을 생성하게 된다. 이는 사람의 인체뿐 아니라 자연환경에 심대한 영향을 미치게 되므로 첨가제는 아주 극소량만이 휘발유에 첨가되어야 할 뿐 그 자체로서 자동차의 연료로서 사용되거나 또는 휘발유를 대체하는 기능이 있어서는 아니된다 할 것이다(이 사건 제품들을 제외한 현재 시중에 유통되고 있는 자동차용 휘발유의 첨가제는 그 첨가비율이 휘발유 대비 0.08 내지 0.8%로서 전부 1% 미만이다). 그렇다면 대기환경보전법상 첨가제의 첨가비율로 법정한 '소량'의 의미는 대기환경보전법의 목적 및 일반적인 첨가제의 특성을 고려할 때 사실상 자동차의 연료로서 사용되거나 휘발유를 대체할 수 없는 정도의 범위로서 '휘발유의 전체 용량에 비해 극히 적은 분량'을 의미하는 것으로 봄이 상당하다. 따라서 이 비율조항이 첨가제의 첨가비율을 '자동차용 연료에 부피기준으로 1% 미만'이라고 규정한 것은 모법인 대기환경보전법 제2조 제12호의 '소량'의 의미를 지나치게 제한한 것이 아니므로 모법의 위임범위를 일탈하여 위임입법의 한계를 벗어난 것이라고 할 수 없다.

다음으로 이 비율조항이 근거법령인 대기환경보전법 제2조 제12호로부터 위임받은 범위를 벗어난 내용을 규정한 것인지 여부에 관하여 살펴본다.

대기환경보전법 제2조 제12호는 "첨가제라 함은 탄소와 수소만으로 구성된 물질을 제외한 화학물질로서 자동차의 연료에 소량을 첨가함으로써 자동차의 성능을 향상시키거나 자동차 배출물질을 저감시키는 화학물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다."고 규정하고 있는데 위와 같이 첨가제의 첨가량을 '소량'으로만 규정하면서 "첨가제라 함은 …… 환경부령으로 정하는 것을 말한다."라고 규정하고 있으므로 '소량'의 의미도 환경부령에 위임한 것으로 볼 수 있다. 이러한 위임에 따른 이 사건 규칙 제8조는 첨가제의 의미를 그 첨가비율, 종류 등으로 구체화하고 있는데 그 중 이 비율조항은 첨가제의 첨가비율을 '자동차용 연료에 부피기준으로 1퍼센트 미만의 비율'로 정하고 있는 것이다. 그렇다면 이 비율조항의 내용은 모법의 위임범위를 벗어난 것이 아니라고 할 것이다.

다음으로 이 용기조항이 근거법령인 대기환경보전법 제41조 제1항으로부터 위임받은 범위를 벗어난 내용을 규정한 것인지 여부에 관하여 본다.

대기환경보전법 제41조 제1항은 "자동차에 사용하는 연료 또는 첨가제를 제조하고자 하는 자는 환경부령이 정하는 기준에 적합하게 제조하여야 한다."고 규정하고 있는데 일반적으로 제품의 제조시 지켜야 할 기준 가운데에는 필요한 경우 제품인 내용물을 담는 용기에 관한 것도 포함될 수 있다. 따라서 첨가제 제조기준에서 첨가제를 담아 공급하는 용기의 크기에 관하여 규정한다고 하여 이를 가리켜 모법의 위임범위를 벗어난 것이라고 할 수 없다. 또한 이 용기조항에서 첨가제의 공급용기를 규정한 것은 위와 같이 첨가제의 정의에서 규정한 첨가비율을 준수하게 하기 위한 것이다. 그렇다면 이 용기조항의 내용이 첨가제의 제조기준에 해당하지 아니한다고 할 수 없다.

따라서 이 사건 조항들은 모법의 위임범위를 일탈하거나 모법에 근거가 없는 것이 아니므로 헌법 제95조상의 위임입법의 한계와 헌법 제37조 제2항의 기본권제한의 법률유보의 원칙에 위배되지 아니한다고 할 것이다.

9. 헌법 제119조 등의 위반 여부

청구인 주식회사 아이베넥스는 헌법 제119조에 의하면 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 하고 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있게 되어 있는 한편, 헌법 제123조 제3항 및 제5항에서는 국가는 중소기업을 보호·육성할 책임이 있고 그 자율적 활동과 발전을 보장하도록 하고 있는데 이 사건 조항들은 이와 같은 헌법의 규정에 위반된다고 주장한다. 그러나 이미 앞에서 검토한 바에 의하면 이 사건 조항들이 대한민국의 경제질서에 어긋나거나 중소기업을 보호·육성할 국가의 책임에 어긋나는 내용을 포함하고 있다고는 볼 수 없어 이 주장은 이유가 없다.

또한 청구인 주식회사 프리.플라이트는 이 사건 조항들이 배출가스 저감효과가 있는 세녹스의 제조·판매를 사실상 금지시키는 결과를 초래하여 결과적으로 일반 국민이 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 기회를 차단하므로 일반 국민의 인간다운 생활을 할 권리 및 환경권을 침해하는 것이고 소비자인 일반 국민이 세녹스를 연료첨가제로 자유롭게 선택하여 사용할 기회를 박탈하는 것이어서 일반 국민의 행복추구권도 침해한다고 주장하지만 그와 같이 인정할 근거가 부족하고 나아가 이러한 주장은 청구인의 기본권이 침해되었다는 주장이 아니므로 따로 판단하지 않는다.

10. 결 론

이상과 같은 이유로 청구인들의 심판청구 중 대기환경보전법시행규칙 제8조 제2호에 대한 부분은 부적법하여 각하하고, 나머지 심판청구는 이유없어 이를 모두 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장 

재판관 

윤영철 

주심 

재판관 

권성 

 

재판관 

김효종 

 

재판관 

김경일 

 

재판관 

송인준 

 

재판관 

주선회 

 

재판관 

전효숙 

 

재판관 

이상경