2007헌마1359 - 경비업법 제15조 제3항 등 위헌확인, 특수경비제도 도입경위

2007헌마1359 - 경비업법 제15조 제3항 등 위헌확인

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가. 특수경비제도 개관

(1) 특수경비제도 도입경위

(가) 특수경비제도는 기획예산처에서 1998. 10. 2. 국가중요시설 경비의 전문화․과학화를 도모하고 당시 국가중요시설의 경비를 담당하던 청원경찰의 노령화, 관료화에 따른 비효율성을 제거하고 경비의 과학화, 전문화 등 경비기술 향상을 도모하기 위하여 민간경비 활용방안을 확정 통보함에 따라 그 후속조치로서 2001. 4. 7. 경비업법 제2조가 전면 개정되면서 새로 도입된 제도이다.

(나) 한국의 민간경비업은 1960년대 초 미8군부대의 경비를 담당하면서 태동하여 경비업법이 제정된 1976년경부터 본격적으로 자리 잡기 시작하였고 경비업법이 제정될 당시 민간경비업체는 10개에 불과하였으나 1986년 아시안게임과 1988년 서울 올림픽 등 각종 국제행사를 치르면서 급성장하게 되었다. 그러던 중 2001. 3. 29. 인천국제공항의 개항에 맞춰 경비업법이 개정되어 특수경비제도가 도입됨으로써 민간 경비산업의 발전에 있어서 획기적인 전기가 마련되었다.

(다) 특수경비제도는 청원경찰과 동등 이상의 자격과 경비역량을 갖춘 전문경비업체가 국가 중요시설의 경비를 맡을 수 있도록 국가보안시설의 경비체계를 개선한 것으로서 특수경비제도의 도입 당시 정부에서 기대하였던 효과는 다음과 같다.

첫째, 경비업체의 축적된 경비능력 활용 및 선진화된 기계정비 시스템의 설치운영이 가능하고 시장경쟁원리에 의한 경비업자 간의 선의의 경쟁 유도로 경비의 질이 향상될 수 있다.

둘째, 공항만․전력시설 등 국가 및 정부투자기관의 시설경비 예산이 절감될 수 있다.

셋째, 금융기관 등 현금다액취급업소 등 사생활․사경제적 분야에까지 민간경비영역이 확대될 수 있다.

(라) 특수경비업을 하기 위해서는 법인의 주사무소 소재지를 관할하는 지방경찰청장의 허가를 득하여야 한다(법 제4조). 이와 같이 허가제로 한 이유는 국가중요시설의 경비, 도난 또는 화재 등 위험발생 방지업무를 원활히 수행하고, 부실업체로 인한 경비의 중단 또는 허술한 경비수행 등을 막기 위하여 일정 수준 이상의 자본금, 경비인력, 배상능력 등을 갖춘 법인만 영업하도록 할 필요가 있으며 사전에 경비능력을 검토하고 일정한 자격요건을 갖춘 업체만 국가중요시설 경비를 수행할 수 있도록 하기 위한 것이다.

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(2) 특수경비제도의 주요내용

(가) 특수경비원의 자격

미성년자 또는 고령자 및 신체장애자를 국가중요시설 경비인력으로 투입 시 긴급 대처를 요하는 국가중요시설 방호상에 문제가 발생할 수 있으므로 유사시 대처능력이 있는 특수경비원을 확보하기 위해 경비업법에서는 일반경비원보다 결격사유를 강화하여 규정하고 있다. 즉, 경비업법 제10조에서는 특수경비원의 결격사유로 ① 파산선고를 받고 복권되지 아니한 자와 금치산자 및 한정치산자, ② 금고 이상의 형을 받고 집행이 종료되거나 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 5년을 경과하지 아니한 자, ③ 금고 이상의 형을 받고 그 집행유예의 기간이 완료된 날로부터 2년을 경과하지 아니한 자라는 일반경비원의 결격사유(동조 제1항) 이외에 만 18세 미만 또는 58세 이상인 자, 금고 이상의 형의 선고유예를 받고 그 유예기간 중에 있는 자, 행정자치부령이 정하는 신체조건에 미달되는 자는 특수경비원이 될 수 없도록 추가로 규정(동조 제2항)하여 일반경비원보다 특수경비원의 자격을 보다 엄격하게 제한하고 있다.

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(나) 특수경비원의 직무범위

특수경비원은 대통령령이 정하는 국가중요시설의 경비 및 도난ㆍ화재 그 밖의 위험 발생을 방지하는 업무를 담당한다(법 제2조 제1호 마목). ‘대통령령이 정하는 국가중요시설’이란 공항․항만, 원자력발전소 등의 시설 중 국가정보원장이 지정하는 국가보안목표시설과 통합방위법 제15조의2 제4항의 규정에 의하여 국방부장관이 지정하는 국가중요시설을 말한다(시행령 제2조). 그리고 통합방위법 제15조의2 제4항의 규정에 의하여 국방부장관이 지정하는 ‘국가중요시설’이란 공공기관, 공항ㆍ항만, 주요산업시설 등 적에 의하여 점령 또는 파괴되거나 기능이 마비될 경우 국가안보 및 국민생활에 심대한 영향을 미치는 시설을 의미한다(통합방위법 제2조 제13호). ‘국가중요시설’은 국방부장관이 관계행정기관의 장 및 국가정보원장과 협의하여 지정한다(통합방위법 제15조의2 제4항).

특수경비원들이 담당하고 있는 국가중요시설은 적 또는 불순분자, 테러리스트들의 제일의 공격목표가 될 수밖에 없기 때문에 각국에서는 공항 등 중요시설에 대한 보안시설을 강화하고 출입승객, 방문자, 적재화물에 대한 장비 개발과 도입, 검색수준을 강화하면서 불순분자의 침입이나 테러행위 등을 예방하고 있다.

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(다) 근무방법 및 지휘체계

특수경비업무를 수행하는 경비업자(이하 ‘특수경비업자’라 한다)는 특수경비원으로 하여금 배치된 경비구역 안에서 관할 경찰서장 및 공항경찰대장 등 국가중요시설의 경비책임자(이하 ‘관할 경찰관서장’이라 한다)와 국가중요시설의 시설주의 감독을 받아 시설을 경비하고 도난ㆍ화재 그 밖의 위험의 발생을 방지하는 업무를 수행하게 하여야 하고, 특수경비원은 국가중요시설에 경비업무 수행 중 국가중요시설의 정상적인 운영을 해치는 장해를 일으켜서는 안 된다(법 제14조 제1항, 제2항).

특수경비원은 직무를 수행함에 있어 시설주ㆍ관할 경찰관서장 및 소속 상사의 직무상 명령에 복종하여야 하고, 소속 상사의 허가 또는 정당한 사유 없이 경비구역을 벗어나서는 아니된다(법 제15조 제1항, 제2항). 이는 특수경비업무의 방호 공백을 막고 원활한 경비업무 수행을 위하여 국가공무원 복무규정 중 복종의무 및 직장이탈금지의무를 규정한 것이다.

특수경비원이 국가중요시설의 기능 마비 등 정상적 운영을 해치는 장해를 일으킨 경우에는 고의범뿐만 아니라 과실범까지 처벌을 받고, 정당한 사유 없이 무기를 소지하고 배치된 경비구역을 벗어나는 경우에는 형사처벌을 받는다(법 제28조). 과실범까지 형사처벌하는 것은 특수경비원이 일반인보다 국가중요시설의 기능을 쉽게 마비시킬 수 있기 때문이다.

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(라) 무기휴대 및 사용방법

지방경찰청장은 국가중요시설의 경비업무 수행을 위하여 필요한 경우에 관할 경찰관서장으로 하여금 시설주의 신청에 의하여 시설주에게 무기를 대여하게 하고 대여받은 무기의 관리책임은 시설주 및 관할 경찰관서장이 지도록 하며 관할경찰관서장은 무기관리상황을 지도감독하여야 하고, 시설주는 대여받은 무기를 특수경비업자에게 제공하여 특수경비원으로 하여금 무기를 휴대ㆍ사용하게 할 수 있다(법 제14조 제3항 내지 제8항). 특수경비원이 휴대할 수 있는 무기는 권총 및 소총이다(시행령 제20조 제5항). 특수경비원이 정당한 사유없이 무기를 소지하고 배치된 경비구역을 벗어난 경우에는 형사처벌을 받는다(법 제28조 제3항).

특수경비원이 사람을 향하여 권총 또는 소총을 발사하고자 하는 때에는 미리 구두 또는 공포탄에 의한 사격으로 상대방에게 경고하여야 하고, 범죄와 무관한 다중의 생명ㆍ신체에 위해를 가할 우려가 있는 때에는 이를 사용하여서는 안 되며, 총기 또는 폭발물을 가지고 대항하는 경우를 제외하고는 14세 미만의 자 또는 임산부에 대하여는 권총 또는 소총을 발사하여서는 아니 된다. 다만, 특수경비원을 급습하거나 타인의 생명ㆍ신체에 대한 중대한 위험을 야기하는 범행이 목전에 실행되고 있는 등 상황이 급박하여 경고할 시간적 여유가 없는 경우나 인질ㆍ간첩 또는 테러사건에 있어서 은밀히 작전을 수행하는 경우, 무기를 사용하지 아니하고는 타인 또는 특수경비원의 생명ㆍ신체에 대한 중대한 위협을 방지할 수 없다고 인정되는 때에는 필요한 최소한의 범위 안에서 이를 사용할 수 있다(법 제15조 제4항). 관할 경찰서장은 시설주 및 특수경비원의 무기관리상황을 매월 1회 이상 점검하여야 한다(시행령 제21조). 위와 같이 특수경비원의 무기안전수칙을 법률에 구체적으로 명시한 것은 상시적으로 무기를 휴대하는 특수경비원의 업무성격에 비추어 무기 오남용을 방지하는 것이 무엇보다 중요하기 때문이다.

또한 특수경비원이 무기를 휴대하고 경비업무 수행 중에 권한을 남용하여 폭행ㆍ상해 등의 죄를 범한 경우 그 형의 2분의 1까지 가중처벌한다(법 제29조). 이러한 규정을 둔 이유는 특수경비원이 무기휴대․사용권을 부여받게 됨에 따라 일반 시민의 기본권을 침해할 소지가 있으므로 이에 대한 안전 장치로서 범행개연성이 높은 범죄 즉, 생명, 신체, 자유에 대한 범죄에서 제한적으로 가중처벌규정을 둠으로써 범죄예방효과를 높이고자 함에 있다.

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(마) 교 육

특수경비업자는 정기적으로 특수경비원 교육을 받게 하고 특수경비원 교육을 받지 아니한 자를 특수경비업무에 종사하게 하여서는 아니 된다(법 제13조 제2항). 특수경비업자는 특수경비원의 경력이 없는 사람으로서 특수경비원으로 채용된 사람과 특수경비원 교육을 받은 후 3년 이상의 기간 동안 특수경비업무에 종사하지 아니하다가 다시 특수경비원으로 채용된 사람에 대하여 특수경비업자의 부담으로 경찰교육기관이나 행정안전부령이 정하는 기준에 적합한 기관 또는 단체에서 개설한 특수경비원 신임교육을 받게 하여야 한다. 그리고 특수경비업자는 소속 특수경비원에 대하여 매월 행정안전부령이 정하는 시간 이상의 직무교육을 실시하여야 한다(시행령 제19조). 특수경비원의 교육 시에는 관할경찰서 소속 경찰공무원이 교육기관에 입회하여 대통령령이 정하는 바에 따라 지도ㆍ감독하여야 한다(법 제13조 제3항). 특수경비원의 경우에는 경비업법에서 국가공무원에 준하는 의무를 부과하고 무기휴대 및 사용권을 부여하므로 경비업무를 수행하기 전에 반드시 사전 교육 과정을 이수하도록 한 것이다.

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(바) 특수경비업자의 의무

특수경비업자는 국가중요시설에 대한 특수경비업무의 수행이 중단되는 경우 시설주의 동의를 얻어 다른 특수경비업자 중에서 경비업무를 대행할 자를 지정하여 허가관청에 신고하여야 하고 경비대행업자의 지정을 변경하는 경우에도 같다(법 제7조 제6항).

또한 특수경비업자는 국가중요시설에 대한 특수경비업무를 중단하게 되는 경우에는 미리 이를 경비대행업자에게 통보하여야 하며, 경비대행업자는 통보받은 즉시 그 경비업무를 인수하여야 한다(법 제7조 제7항). 이는 특수경비업무 도중 부도 등으로 경비업무 중단 시 국가중요시설 방호에 문제가 발생할 수 있으므로 국가중요시설 경비의 연속성을 보장하기 위해 대행업체를 지정하고 지정된 대행업체의 승계의무에 관하여 특별히 규정한 것이다.

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나. 제한되는 기본권과 성격

헌법소원에 있어서는 대상이 되는 규범에 의하여 여러 기본권이 동시에 제약을 받는 기본권 경합의 경우에 기본권 침해를 주장하는 청구인의 의도 및 기본권을 제한하는 입법자의 객관적 동기 등을 참작하여 사안과 가장 밀접한 관계에 있고 또 침해의 정도가 큰 주된 기본권을 중심으로 해서 그 제한의 한계를 검토하면 족한 것이고 관련 기본권을 모두 심사할 필요는 없다(헌재 1998. 4. 30. 95헌가16, 판례집 10-1, 327, 336-337；헌재 2008. 12. 26. 2006헌마462, 판례집 20-2하, 748, 755-756 참조).

청구인은 경비업법 제15조 제3항(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)으로 인하여 행복추구권, 평등권, 집회결사의 자유 및 단체행동권을 침해받았다고 주장하나 이 사건 법률조항과 가장 밀접하게 관련되고 가장 침해의 정도가 큰 기본권은 근로3권의 하나인 단체행동권이므로 이에 한정하여 판단하기로 한다.

한편, 헌법재판소는 “근로3권은 사회적 보호기능을 담당하는 자유권 또는 사회권적 성격을 띤 자유권이라고 말할 수 있으며, 이러한 근로3권의 성격은 국가가 단지 근로자의 단결권을 존중하고 부당한 침해를 하지 아니함으로써 보장되는 자유권적 측면인 국가로부터의 자유뿐만 아니라 근로자의 권리행사의 실질적 조건을 형성하고 유지해야 할 국가의 적극적인 활동을 필요로 한다.”고 하여 근로3권이 자유권적 성격과 사회권적 성격을 함께 갖는 기본권으로 파악하고 있다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13, 판례집 10-1, 32, 44-45；헌재 2008. 7. 31. 2004헌바9, 판례집 20-2상, 50, 67). 근로3권의 자유권적 측면은 근로자들의 자유로운 단결, 즉 노동조합의 결성, 그리고 노동조합을 중심으로 한 단체교섭, 단체행동을 보장하고 이에 대한 국가의 개입을 배제하는 것을 내용으로 한다고 볼 수 있다.

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다. 헌법 제37조 제2항에 의한 단체행동권의 제한가능성

헌법 제33조 제1항에서는 근로자의 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 보장하고 있는바, 현행 헌법에서 공무원 및 법률이 정하는 주요방위산업체에 종사하는 근로자와는 달리 특수경비원에 대해서는 단체행동권 등 근로3권의 제한에 관한 개별적 제한규정을 두고 있지 않다고 하더라도, 헌법 제37조 제2항의 일반유보조항에 따른 기본권제한의 원칙에 의하여 특수경비원의 근로3권 중 하나인 단체행동권을 제한할 수 있음은 의문의 여지가 없는 것이다(헌재 1996. 12. 26. 90헌바19, 판례집 8-2, 729, 768-769 참조).

따라서 이 사건에서는 국가에 대한 관계에서 자유권적 측면으로서의 근로3권 중 단체행동권의 제한에 해당하는 이 사건 법률조항의 규정 내용, 즉 ‘파업ㆍ태업 그 밖에 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위의 금지’가 기본권제한입법의 한계조항인 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반되는지 여부가 문제된다.

이에 대하여 이 사건 법률조항은 헌법이 인정한 일반근로자의 단체행동권을 전면적으로 박탈하고 있으므로 헌법 제33조 제1항 자체에 위반된다는 반대견해가 있다. 그러나 이 사건 법률조항에 의한 쟁의행위의 금지는, 특수경비원에게 보장되는 근로3권 중 단체행동권의 제한에 관한 법률조항에 해당하는 것으로서, 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반되는지 여부가 문제될 뿐이지, 그 자체로 근로3권의 보장에 관한 헌법 제33조 제1항에 위배된다고 볼 수는 없는 것이다. 특히 반대견해에서는 헌법 제33조 제2항과 제3항의 규정에서 ‘공무원’과 ‘주요방위산업체에 종사하는 근로자’에 대해서만 특별히 유보조항을 두고 있는 점을 근거로 제시하고 있으나, 앞서 언급한 바와 같이 이 사건 법률조항에 의한 단체행동권의 제한은 헌법 제33조 제2항과 제3항의 개별유보조항에 의한 것이 아니라 헌법 제37조 제2항의 일반유보조항에 의한 것인 만큼, 헌법 제33조 제2항과 제3항으로부터 이 사건 법률조항이 헌법 제33조 제1항에 위배된다는 결론은 도출될 수 없는 것이다.

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